Reunión con el Superintendente de Puertos y Transporte.

05.10.17 1

Los gremios representativos del transporte se reunieron ayer con el Dr. Javier Jaramillo, para aclarar la posición de la entidad en relación con las circulares que establecen la obligación de enviar la información de rutas que tiene autorizadas las empresas. Explicó el funcionario que la Superintendencia tiene unas funciones legales que en todo momento debe ejercer. Pero, en el caso específico de la información solicitada, la misma se requiere para poder controlar el transporte ilegal. Reconoció que, en relación con las empresas habilitadas, en muchos casos los cambios de rutas se deben a la construcción de variantes y nuevas infraestructuras, pero que en todo caso esa información debe conocerla el Ministerio de Transporte, para que pueda actuar dentro de sus competencias. 

Por otra parte, la información no se está recogiendo con fines sancionatorios, sino con el propósito de que las políticas públicas que se adopten correspondan a la realidad y permitan, por ejemplo, que, en casos como las reestructuraciones de horarios, si la información no está en el Ministerio pueda ser aportada por los estudios que hace la Superintendencia y sirvan para dar autorizaciones legales a quienes ya vienen prestando el servicio. Ratificó que, en todo caso, la entidad tiene otras fuentes de información y que ese mismo trabajo se viene adelantando con las terminales de transporte, para verificar la realidad de los despachos. Reiteró que para la Superintendencia hubiera sido fácil dar instrucciones en esa materia a cada terminal, pero que su trabajo está orientado a fortalecer al transporte legal y combatir las ilegalidades de otros actores que se incorporan de manera irregular a la cadena.

El Superintendente también hizo entrega oficial de la copia del proyecto de ley que radicó el Ministerio de Transporte en la Secretaría General del Senado de la República, por donde se surtirá el trámite inicial del texto legal. Dijo que del mismo se retiraron las normas de tránsito que habían sido incorporadas en debates anteriores y que la iniciativa busca fortalecer el papel de la entidad para combatir el transporte ilegal.

LEY DE SANCIONES. PROCEDIMIENTO Y MEDIDAS CAUTELARES O PREVENTIVAS. La exposición de motivos del proyecto expresa en relación con estos puntos:

4.5. Sanciones Administrativas

En desarrollo de los preceptos consagrados en el artículo 29 de la Constitución, específicamente el relacionado con el principio de legalidad del cual participa el de reserva de ley, tratado en apartes precedentes, el cual se sintetiza en la obligación del Estado, de someter determinadas materias necesariamente a la ley se incluye un amplio título que contiene, para cada una de las modalidades de transporte, su infraestructura y servicios conexos y complementarios, las infracciones que pueden presentarse y las sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones previstas en la ley.

Respecto, a las conductas tipificadas como infracciones para cada uno de los sujetos de vigilancia, es importante aclarar que cuando se establece la infracción de normas de transporte, no implica que la autoridad competente pueda arbitrariamente imponer infracción a cualquier conducta. La norma sustantiva que regula cada una de las actividades ejercidas por cada sujeto pasivo, previamente ha establecido los deberes y obligaciones de cada uno de ellos en el ejercicio de sus funciones, por tanto, la expresión descrita hace alusión a una conducta desplegada por el vigilado que se aparta de sus obligaciones y deberes y que no quedó descrita en las infracciones contempladas en la presente ley.

En este sentido, propone el proyecto las siguientes sanciones por infracciones a las normas de transporte:

  1. Multa
  2. Suspensión de la Habilitación, Autorización, Registro o Permiso.
  3. Cancelación de la Habilitación, Autorización, Registro o Permiso.
  4. Caducidad de las licencias o autorizaciones del infractor.
Importante anotar que, a diferencia de lo que se tiene a la fecha21 en las normas sancionatorias, en este proyecto se unifican las multas en Salarios Mínimos Legales Diarios Vigentes.

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21 Ley 336 de 1996 Artículo 46. Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos:

  1. Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación;
  2. En caso de suspensión o alteración parcial del servicio;
  3. En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante;
  4. En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida, y
  5. En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.
Parágrafo. Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada modo de transporte:

  1. Transporte terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes;
  2. Transporte fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes;
  3. Transporte marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes;
  4. Transporte férreo: de uno (1) mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes, y
La dosificación de las infracciones se realizó de acuerdo a la valoración de los bienes jurídicos que se protegen con dichas infracciones, teniendo presente que los bienes jurídicos particulares son: i la seguridad; ii la prestación del servicio; iii los derechos de los discapacitados; iv las relaciones económicas equitativas entre los actores de la cadena del transporte; v la protección de la infraestructura; vi la protección de los derechos laborales, y vii la moralidad pública.

Particular mención debemos hacer respecto a la inclusión de los las infracciones o tipos en blanco que admiten, siempre y cuando sea posible la remisión a otra norma que permita establecer el alcance de la conducta, imponer una determinada sanción.

Los tipos en blanco han sido definidos por la jurisprudencia nacional22 como. “…descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras”

El tipo abierto hace referencia a aquellas infracciones que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los sujetos de sanción. Así, la tipicidad en las infracciones en los tipos en blanco se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la obligación o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales obligaciones o prohibiciones constituye una infracción sancionable.

La Corte Constitucional, tratando el tema de los tipos o normas en blanco frente al derecho disciplinario sancionatorio ha considerado23:

“Si bien en el derecho disciplinario la regla general es que la aplicación de sus normas generales se lleve a cabo a partir de una interpretación sistemática y de una remisión a aquellas otras normas que contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha encomendado a los servidores públicos, y cuyo incumplimiento genera una falta disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad de la conducta a través de la remisión a normas complementarias, comporta un método conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que consiste precisamente en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. La jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia de tipos en blanco en materia disciplinaria, sin que ello vulnere los principios de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando sea posible llevar a cabo la correspondiente remisión normativa o interpretación sistemática que le permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.”

En este contexto, consagra el proyecto de ley la posibilidad de sancionar, con el monto más bajo de multa, a los infractores de normas de transporte en todos los casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas de transporte.

4.6. Procedimiento Administrativo Sancionatorio

Como es ampliamente conocido, el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Al respecto, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) contiene en su parte primera el “Procedimiento administrativo general”, y las “Reglas generales” que deben aplicar las entidades públicas en sus actuaciones, precisando en su artículo 34 lo siguiente:

“Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.”

Sobre el debido proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

“La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa. (…)En la misma dirección, la Corporación ha explicado que corresponde al Legislador el desarrollo del debido proceso, mediante la definición legal de las normas que estructuran los procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que le corresponde establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos propios de cada actuación. En ese marco, es posible concluir que (i) el Legislador posee una facultad de configuración de procedimientos administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros aspectos; (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos expresamente establecidos en la Constitución (artículo 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv) además de esos mínimos, la regulación legislativa debe respetar los principios superiores de la Constitución, aspecto que (iv) corresponde verificar a este Tribunal, cuando así lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.”24

Con este contexto constitucional, legal y jurisprudencial, se puede señalar que el debido proceso, y dentro de él, el respeto de los derechos de defensa y contradicción, se garantizan en el proyecto de ley.

Se propone entonces la implementación de dos tipos de procedimientos, uno verbal, ágil, expedito, pero respetuoso del debido proceso y del derecho de defensa, donde se le otorgan al presunto infractor las oportunidades debidas para ejercer su derecho de defensa permitiendo, de igual manera, otorgarle a la Superintendencia un instrumento ágil en su función de juzgamiento, evitando el represamiento en la toma de decisiones, y otro procedimiento ordinario, escrito, más formal, para aquellas infracciones más graves, que se seguirá de acuerdo con los términos previstos en el Capítulo III del Título III del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procedimientos adecuados a la realidad del sector transporte, con fases que se ajustan a los requerimientos constitucionales y legales vigentes, donde se respeta el debido proceso, la presunción de inocencia, la libertad probatoria, el principio de lealtad probatoria y la buena fe.

Estos procedimientos lo que buscan es hacer más efectivo el procedimiento sancionatorio, pretendiéndose que las sanciones cumplan su verdadera función persuasiva en la medida que el sujeto de sanción esté convencido que si infringe una norma, existe una alta probabilidad que le sancionen.

4.6.1. Medidas Cautelares o Preventivas

Especial mención requiere la inclusión en este proyecto de una serie de medidas administrativas de carácter preventivo que propenden por el correcto funcionamiento de los sujetos sometidos a supervisión de la Superintendencia. De esta manera se describen las medidas que se aplicaran, dependiendo del análisis que resulte de la información recaudada dentro del proceso de inspección.

La imposición de una o varias de estas medidas busca la prestación del servicio de transporte en condiciones de calidad y continuidad, respetando las disposiciones normativas para el desarrollo de estas actividades.

Además de lo que ya se ha señalado respecto de las atribuciones de inspección y vigilancia y sus correspondientes funciones, se establece lo relativo a las medidas preventivas, así como lo relativo al procedimiento para la adopción de las mismas.

Las materias tratadas en los artículos 9° a 14 del proyecto se enmarcan particularmente dentro de las funciones de vigilancia definidas previamente en el sentido que se trata de normas orientadas a dotar al Ministerio de las facultades necesarias para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones irregulares de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de prestación del servicio.

Más allá de las razones de orden legal que justifican la inclusión de estas medidas, acontecimientos como los recientemente sufridos por el país en general, originados por la inmovilización camionera adelantada por la denominada “Cruzada por la Dignidad Camionera”, evidencian la imperiosa necesidad de dotar a las autoridades de control y, específicamente a la Superintendencia de Puertos y Transporte, de herramientas de inmediata adopción y eficacia, que le permitan prevenir o conjurar los nocivos efectos que medidas de hecho generan tanto a al economía, como al orden público nacional.

Al decretar una medida preventiva o cautelar no se está desconociendo el debido proceso, se busca evitar una mayor vulneración a un derecho o la suspensión de en la prestación del servicio de transporte. Decretada dicha medida, se deberá agotar el procedimiento descrito en el proyecto donde se tiene la oportunidad de controvertir las pruebas a que haya lugar para luego determinar la sanción a imponer cuando hubiere lugar a ello.

Decretada dicha medida, vendrá el agotamiento del procedimiento descrito en el proyecto donde se tiene la oportunidad de controvertir las pruebas a que haya lugar para luego determinar la sanción a imponer cuando hubiere lugar a ello. (Corte Constitucional Sentencia C-379 de 2004).

Las medidas cautelares no pueden, en ningún caso, ser arbitrarias; ha dicho la Corte que el legislador en cumplimiento de la garantía al debido proceso que otorga la Carta Política en el artículo 29, se encuentra autorizado para instituir medidas cautelares las cuales deben ser concretas en cada proceso, de tal manera que aún en las hipótesis en que su atribución para decidir sea amplia, la discrecionalidad jamás pueda constituir una arbitrariedad. La doctrina y los distintos ordenamientos jurídicos han establecido requisitos que deben ser cumplidos para que se pueda decretar una medida cautelar, con lo cual la ley busca que esos instrumentos cautelares sean razonables y proporcionados.

Las medidas preventivas o cautelares desarrollan el principio de la eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal. Sin embargo, la Corte ha afirmado que aunque el legislador goza de una considerable libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia naturaleza, se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio.

Con ocasión de las medidas preventivas ha dicho la Corte25:

¨La presunción de inocencia en la cual descansa buena parte de las garantías mínimas que un Estado democrático puede ofrecer a sus gobernados, no riñe, sin embargo, con la previsión de normas constitucionales y legales que hagan posible la aplicación de medidas preventivas, destinadas a la protección de la sociedad frente al delito y asegurar la comparecencia ante los jueces de aquellas personas en relación con las cuales, según las normas legales preexistentes, existan motivos válidos y fundados para dar curso a un proceso penal.

¨La detención preventiva que implica la privación de la libertad de una persona en forma temporal con los indicados fines, previo el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 28, inciso 1°, de la Constitución Política, no quebranta en sí misma la presunción de inocencia, dado su carácter precario que no permite confundirla con la pena, pues la adopción de tal medida por la autoridad judicial no comporta definición alguna acerca de la responsabilidad penal del sindicado y menos todavía sobre su condena o absolución.”

En este sentido, no podría entenderse que con la adopción de una medida preventiva se vulnere el debido proceso toda vez que esta no constituye una sanción en sí misma.

Dado que las medidas tienen como finalidad superar las situaciones que afecten la prestación del servicio de transporte, las mismas tienen un carácter eminentemente cautelar y por tanto, son independientes de las actuaciones sancionatorias que puedan adelantarse paralelamente por esos hechos.

Las medidas preventivas que podrán ordenar las autoridades competentes para adelantar procesos sancionatorios son:

  • ü Emitir órdenes para que se elimine el riesgo que afecte la prestación de los servicios y se adopten medidas correctivas y de saneamiento.
  • ü Suspensión preventiva de la licencia, habilitación o permiso de la empresa y de la operación hasta por el término de seis (6) meses.
  • ü Revisión de todo el equipo de transporte o de los demás elementos o equipos utilizados, de acuerdo con la modalidad.
  • ü Realización del examen de idoneidad de todos los conductores u operadores de los equipos de transporte utilizados para la prestación del servicio.
  • ü Suspensión de la licencia de conducción hasta por el término de seis (6) meses
  • ü Suspensión temporal de la circulación o movilización de un equipo de transporte.
Relevante importancia adquiere la inmovilización de vehículos por períodos que garanticen una verdadera persuasión y medidas ante la reincidencia, como herramienta contra uno de los fenómenos más graves que aqueja al sector transporte en la actualidad como lo es la informalidad, medida que se considera eficaz siempre que se acompañen de otras que garanticen la inclusión laboral.

Una medida que igualmente contribuirá a dar agilidad a las tareas de supervisión, y que se están contemplando en el proyecto es la posibilidad de pagar un porcentaje del valor de la multa por infracción a las normas de transporte, antes de la iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio. Si el infractor acepta la comisión de la infracción y realiza el pago de un porcentaje del valor correspondiente a la multa, dentro de un término siguiente a la imposición de la infracción, evita la realización del proceso administrativo sancionatorio, con el consecuente beneficio y descongestión de la administración.

En términos generales se presentan estos aspectos que se consideran importantes en la propuesta de proyecto de Ley, que busca optimizar la prestación de los diferentes servicios desarrollados por cada uno de los sujetos de vigilancia, inspección y control.

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