Proyecto de ley de sanciones. Principios rectores.

09.10.17 6

Un aspecto muy importante del presente proyecto, lo constituye la inclusión de los principios rectores de las actividades de supervisión ejercidas por las Autoridades investidas de esta competencia.

En la teoría del derecho10 se reconocen a los principios y a las reglas como categorías de normas jurídicas. Ambas se suelen clasificar dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser. Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento. Así lo ha establecido la Corte Constitucional al manifestar11:

“Los principios (...), consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional. (...) Su alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base [deontológico]-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresan normas jurídica para el presente; son el inicio del nuevo orden”.

La principal diferencia entre principios y reglas radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los “principios” son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las “reglas” constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen.

Así las cosas, mientras las “reglas” se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado, los “principios” trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica. En este aspecto, la doctrina12 ha sostenido que:

“[Los principios constituyen los] soportes estructurales del sistema entero del ordenamiento, al que por ello prestan todo su sentido. Son <<generales>> por lo mismo, porque trascienden de un precepto concreto y organizan y dan sentido a muchos, y, a la vez, porque no deben confundirse con apreciaciones singulares y particulares que pudieran expresar la exigencia de una supuesta <<justicia de caso concreto>> (...) Son los principios institucionales los que organizan las distintas normas reguladoras disponibles para el régimen de la institución, los que dan a las mismas todo su sentido y alcance, y a la vez, los que precisan, según una lógica propia, la articulación de todas ellas, así como la solución procedente en caso de insuficiencia de alguna de ellas o de laguna. Los principios institucionales son principios generales del Derecho porque trascienden a las normas concretas y porque en ellos se expresa siempre necesariamente un orden de valores de justicia material; son así, a la vez, nódulos de condensación de valores ético-sociales y centros de organización del régimen positivo de las instituciones y animadores de su funcionamiento”.

Los principios como lo reconoce la doctrina están llamados a cumplir en el sistema normativo los siguientes papeles primordiales: (i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se emplean como fuente integradora del derecho. En estos términos, es indiscutible que los principios cumplen una triple función de fundamento, interpretación e integración del orden jurídico.

Se reconoce a los principios como fundamento, en la medida en que contribuyen a la organización deontológica de las distintas instituciones que dan soporte a la vida jurídica, esto es, fijan los criterios básicos o pilares estructurales de una determinada situación o relación social que goza de trascendencia o importancia para el derecho, como ocurre, por ejemplo, con los contratos, el matrimonio, la responsabilidad o el ejercicio del poder público en sus distintas expresiones. De donde resulta que, en cumplimiento de esta función, los principios se convierten en el punto cardinal que sirve de orientación para la aplicación de las innumerables reglas jurídicas que se apoyan sobre unos mismos valores que las explican, justifican y las dotan de sentido.

En cuanto a su función como instrumento para la interpretación, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los principios se convierten en guías hermenéuticas para descifrar el contenido normativo de las reglas jurídicas que al momento de su aplicación resulten oscuras, dudosas, imprecisas, indeterminadas o aun contradictorias en relación con otras normas de rango superior, incluyendo dentro de las mismas a los principios de naturaleza constitucional. En sentencia T-005 de 1995, al referirse a la aplicación del principio de solidaridad en materia de seguridad social, se expuso:

“Los principios sirven para sustentar soluciones a los problemas de sopesamiénto de intereses y valores, de tal manera que la decisión final no habría sido la misma de no existir dicho principio”.

De igual manera, en sentencia T-058 de 1995, la Corte manifestó que: “Los principios juegan un papel esencial en la interpretación jurídica, en especial cuando se presentan casos difíciles, producto del conflicto de varias normas”.

Finalmente, los principios cumplen una función de integración, ya que asumen el rol de fuente formal del derecho ante la insuficiencia material de la ley para regular todas y cada una de las situaciones que se puedan presentar en el devenir social. El ordenamiento jurídico crea así un mecanismo que le permite a todos los operadores y, en especial, a los jueces, resolver los problemas que escapan a la previsión humana en el momento de expedir los correspondientes estatutos normativos dirigidos a reglar su comportamiento, o que se presentan como nuevos, en atención al desarrollo progresivo de la sociedad y a la exigencia de darle una respuesta jurídica a las múltiples necesidades que en esta se presentan.

Son varios los preceptos que le asignan a los principios las funciones anteriormente descritas. A título meramente ilustrativo, destacaremos los siguientes:

  • - El artículo 230 de la Constitución Política Nacional que al someter a los jueces en el desarrollo de la función jurisdiccional al imperio del ordenamiento jurídico, reconoce a los principios generales del derecho como criterios auxiliares de la actividad judicial.
  • - El artículo 8 de la Ley 153 de 1887, dispone que cuando haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas o principios generales de derecho.
En este contexto, el derecho sancionatorio del Estado se encuentra sometido a los principios de legalidad, tipicidad, reserva legal, debido proceso, razonabilidad, proporcionalidad, teniendo cada uno de ellos particularidades en cuanto a sus intereses, sujetos, sanciones y efectos jurídicos.

El principio de legalidad, salvaguarda la libertad individual, previene la falta de aplicación de justicia y asegura la igualdad de todas las personas ante cualquier instancia judicial. Este principio conlleva implícita la necesidad de que preexistan disposiciones jurídicas que permitan establecer con certeza las conductas que vulneran el funcionamiento de la administración pública, así como las sanciones correspondientes por su realización u omisión.

Por su parte, el “principio de reserva de ley” se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 Constitucional cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa.

Este principio fue creado por la doctrina alemana, influida por el dogma de la división de poderes, pues no se concebía que por fuera de la ley se pudiesen proferir medidas que de alguna manera afectaran los derechos fundamentales de las personas, ya que se entendía que los mismos correspondían a una auténtica expresión de la voluntad general que debían ser regulados por el órgano constitucional encargado de representarla. Así se reconoció por la Corte Constitucional13, al afirmarse que:

“Como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, aquellas materias inexorablemente vinculadas a los derechos constitucionales fundamentales, tales como, la vida en condiciones dignas, el trabajo, el mínimo vital, etc., se encuentran sujetas a reserva de ley, razón por la cual, no puede dejarse en manos del ejecutivo su regulación”.

Cuando se habla del principio de reserva de ley, es para indicar que determinadas materias deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para su regular su funcionamiento. En algunos de dichos casos, a través de una ley en sentido formal, y en otros, admitiendo su desarrollo conforme a leyes en sentido material.

Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de la Corte Constitucional14 ha

establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado de la siguiente manera15:

“Sin embargo, teniendo en cuenta el principio constitucional que indica que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes, el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que toda persona se presume inocente y que el Gobierno Nacional ejerce la potestad reglamentaria para la debida ejecución de las leyes, pero que no puede excederla, encuentra la Sala que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores relacionadas en las disposiciones acusadas por el actor, esto es en los artículos 15, 16, 21 y 22, no están soportadas o tipificadas en la ley. 

(…)

 En esa medida el acto está viciado de nulidad, lo que impone acceder a las pretensiones de la demanda, pues ciertamente el Gobierno al expedir la norma censurada excedió la potestad reglamentaria, por lo que la Sala declarará la nulidad de los artículos 15, 16, 21 y 22 del Decreto 3366 de 2003, porque como ya se dijo, si bien la ley ha señalado los sujetos que en materia de transporte público son sancionables y las sanciones que se pueden imponer, no ha tipificado o descrito la conducta que es sancionable respecto de los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, distrital o municipal, ni de pasajeros en vehículo taxi.

(…)

 Sin embargo la Sala declarará la nulidad del inciso 5 del artículo 47 del decreto demandado, que impone una multa a cargo del propietario, porque las sanciones deben estar establecidas en la ley, como ya se dijo.

En relación con el término de caducidad de la acción sancionatoria, elemento fundamental dentro del régimen sancionatorio indicó el Consejo de Estado16 lo siguiente:

“El marco jurídico previsto en el anterior capítulo, permite a la Sala deducir que como la ley 336 de 1996 no contempló expresamente un término de caducidad para el ejercicio de la facultad sancionadora del Estado, es imperioso acudir al Código Contencioso Administrativo que regula de manera general la caducidad de la mencionada facultad administrativa. Interpreta la Sala, que esa fue la intención de las reglamentaciones proferidas por el Gobierno con posterioridad a la ley 336 de 1996, pues en los decretos 1556, 1557 de 1998 y 3366 de 2003, el término de caducidad de la acción sancionadora del Estado en materia de transporte es de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho o de la falta, plazo idéntico al dispuesto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, como se verá enseguida, los decretos reglamentarios 1556 y 1557 de 1998 consagraron, adicionalmente, el fenómeno de la interrupción de la caducidad sin límite en el tiempo, lo cual, se ha prestado a interpretaciones como las que se aducen en la consulta, en el sentido de que surtida la notificación del auto de apertura, la administración puede pronunciarse en cualquier momento. No puede pasar por alto la Sala que el Gobierno carece de competencia para dictar una norma en que se define el término de caducidad que, como bien se sabe, es de orden público y de reserva legal. (negrillas y subrayas fuera de texto.

De igual manera, en Providencia del 20 de junio de 2012 de la Sección Primera del Consejo de Estado se indicó:

“Ahora bien, se observa que el acto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en la potestad reglamentaria, consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

 

Frente a tal facultad, la Corte Constitucional ha señalado que tiene naturaleza ordinaria, derivada, limitada y permanente. Es ordinaria, toda vez que para su ejercicio no requiere habilitación distinta de la norma constitucional que la confiere; tiene carácter derivado, puesto que requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio; es limitada debido a que “encuentra su límite y radio de acción en la constitución y en la ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”; y, finalmente, es permanente, por cuanto el Gobierno puede hacer uso de la misma tantas veces como lo considere oportuno para la cumplida ejecución de la ley de que se trate y hasta tanto ésta conserve su vigencia.”

En pronunciamiento más reciente17, el mismo Consejo de Estado, al estudiar la legalidad del Decreto 3366 de 2003, por medio del cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor reiteró, respecto a la reserva legal del régimen sancionatorio dispuso:

“ En múltiples ocasiones la Sala se ha pronunciado al respecto11, por ejemplo en sentencia de 28 de julio de 20103, sostuvo que el régimen sancionatorio en materia de transporte es de reserva del legislador:

 

No obstante lo anterior, la Sala debe señalar en forma categórica que el precitado Ministerio de Transporte, si bien esta facultado para proferir este tipo de reglamento derivados o de segundo grado, no lo está para proferir normas en materia sancionatoria, las cuales se encuentran reservadas al legislador …”

Sobre el particular la Sala prohija el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de octubre de 2001, rad. N°1.454, MP. Dra. Susana Montes de Echeverri, que en la parte pertinente dice:

“De conformidad con el capítulo noveno de la Ley 336 de 1996, …Las autoridades administrativas de transporte, … en ejercicio de la función de control y vigilancia que la Constitución y las leyes les atribuye – como función presidencial podrán, como facultad derivada, imponer a quienes violen las normas a las que deben estar sujetos, según la naturaleza y la gravedad de la falta, las sanciones tipificadas por la ley, cuando se realicen o verifiquen los supuestos fácticos previstos por el legislador para su procedencia, supuestos que determinan y limitan la competencia de las autoridades administrativas de control y vigilancia.”

Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera resulta exigible el “principio de tipicidad”. De conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte Constitucional18 ha admitido que mediante el principio de tipicidad:

“se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria”.

Aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principiocierta flexibilidad.

El presente proyecto ratifica los principios bajo los cuales se debe regir la actuación administrativa sancionatoria estableciendo que, en desarrollo de las funciones de vigilancia, inspección y control las autoridades competentes deben garantizar los principios de: i) Debido proceso; ii) Favorabilidad y iii) Presunción de inocencia, indicando que las actuaciones administrativas se deben adelantar con sujeción a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política.

Se destaca que la Superintendencia de Puertos y Transporte, además de las facultades de carácter objetivo, relacionadas con la prestación del servicio, cuenta con la posibilidad de verificar algunos de los aspectos subjetivos de los sujetos de inspección, esto es, operaciones de carácter contable, administrativo, financiero, jurídico, económico, que tengan que ver con la formación y funcionamiento del ente, aclarando que estas funciones se ejercen solamente cuando existan circunstancias que puedan poner en riesgo la prestación de un servicio público de transporte.

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